25.01.2018

In juni 2017 heeft de Raad van Bestuur haar nieuwe strategie voor de energiesector goedgekeurd. Daarin onderschrijft de AIIB expliciet het Klimaatakkoord van Parijs en de Sustainable Development Goals van de Verenigde Naties. Dat is goed nieuws, zowel met betrekking tot het klimaat als wat betreft de toegang tot energie voor arme bevolkingsgroepen.

Niettemin heerst er binnen de civiele maatschappij grote bezorgdheid dat deze strategie de AIIB er niet van zal weerhouden om steenkool te financieren.

Zo lieten, bijvoorbeeld, 31 organisaties uit de civiele maatschappij in India in een schriftelijke reactie aan de AIIB het volgende weten: “We blijven nog steeds ernstig bezorgd dat de zogenaamde ‘groene’ bank uiteindelijk nog steeds vervuilende brandstoffen in Azië zal financieren, inclusief kolen- en gascentrales, daar het deze niet uitsluit. Andere multilaterale ontwikkelingsbanken hebben afgezien van de financiering van steenkoolprojecten en de AIIB mag deze bredere positie niet ondermijnen.”

Tijdens een vergadering in Londen (december 2016) verzekerde Joachim von Amsberg, het hoofd van beleid en strategie van de AIIB, de organisaties uit de civiele maatschappij dat ze zich geen zorgen moesten maken. “Beoordeel ons niet op basis van onze woorden maar op basis van onze portfolio”. Met andere woorden, we moeten het engagement van de AIIB voor zuinige, schone en groene energie niet beoordelen op basis van haar beleid, maar wel op basis van haar investeringskeuzes.

Tussen twee vuren

De lakmoestest met betrekking hierop bestaat uit een aantal geplande investeringen in India. De AIIB investeert 150 miljoen dollar in het India Infrastructure Fund en over ongeveer $200 miljoen voor het India National Investment and Infrastructure Fund valt binnenkort een beslissing. Infrastructuurinvesteringen kunnen door hun aard aanzienlijke gevolgen hebben voor mens en milieu. Het voorgestelde investeringsmodel van de AIIB-leningen, via Financiële Intermediairs (Financial Intermediaries, FI), houdt een groot risico in dat de sociale en milieubeschermende maatregelen grotendeels verwateren. Dit ‘hands-off’ financieringsmodel, waarbij een bank investeert in een financiële intermediair (FI), zoals een handelsbank of infrastructuurfonds, die op zijn beurt geld uitleent aan een deelproject of een klant, is uiterst risicovol. Er is toenemend bewijs dat in dit geval sociale en milieunormen snel verwateren en de nodige transparantie verloren gaat.

De eerste investering via FI was het controversiële Regional Infrastructure Development Fund in Indonesië. De investering van de AIIB in het India Infrastructure Fund was de tweede intermediaire investering van deze aard en een andere soortgelijke investering, het Emerging Asia Fund, werd in september 2017 goedgekeurd. De AIIB heeft reeds standaarden met betrekking tot intermediaire leningen, maar deze zijn niet robuust genoeg om sociale en milieuschade te voorkomen of om hoog risicovolle vormen van kredietverlening – zoals steenkool – op te vangen.

De International Finance Corporation (IFC) die tot de WB-groep behoort en soortgelijke leningen verstrekt, heeft dit door schade en schande geleerd. Meer dan de helft van de door IFC verstrekte leningen verloopt via financiële intermediairs en IFC investeerde in 2008 zelf in een fonds dat toevallig ook het India Infrastructure Fund heette. Dit fonds steunde een grote steenkoolcentrale in de deelstaat Odisha en het project leidde ertoe dat de lokale gemeenschappen een formele klacht indienden bij de toezichthouder van het IFC, de Compliance Advisory Ombudsman (CAO). In totaal twee derde van de huidige energiecliënten van het India Infrastructure Fund zijn betrokken bij grote steenkoolcentrales en -mijnen in India. Uit het onderzoek van de CAO bleek dat het IFC zowat elke van haar belangrijkste milieu- en sociaal beleidslijnen had overtreden, onder meer deze betreffende openbaarmaking, risicobeheer, navolgen van zorgvuldigheidseisen (due diligence) en het houden van toezicht.

Het nieuwe hoofd van het IFC, Philippe Le Houérou, erkende onlangs de hoge risico’s die inherent verbonden zijn aan intermediaire leningen. Voor de eerste keer beloofde hij het volgende: “We zullen de IFC-blootstelling aan FI-activiteiten met een hoger risico verminderen en een grotere selectiviteit voor dit type beleggingen aan de dag leggen, inclusief beleggingen in aandelen.” Het IFC stemde ook in met het onderzoeken van de betrokkenheid van haar FI bij steenkool projecten.

Het besluit van de AIIB om in het India Infrastructure Fund te investeren, en het toekomstige besluit in maart 2018 om het India National Infrastructure and Investment Fund te ondersteunen, zijn een cruciale test om te zien of de AIIB lessen trekt uit de ervaringen van soortgelijke organisaties en de juiste keuzes zal maken.

In tegenstelling tot de geruststellende woorden van de heer von Amsberg, zal het nooit voldoende zijn om zich alleen te richten op de beleggingsportefeuille van de AIIB. Het beleid van de bank moet ook robuust genoeg zijn om te verhinderen dat schade wordt toegebracht aan mens en milieu. De Raad van Bestuur van de AIIB moet een cruciale vraag onder ogen zien: biedt zijn nieuwe energiestrategie, gekoppeld aan het Environmental and Social Framework, voldoende waarborgen om de negatieve gevolgen van FI-investeringen (zoals het India Infrastructure Fund) met hoge risico en/of met een hoge koolstofuitstoot op te vangen?

Een nieuw rapport gepubliceerd door het India’s Center for Financial Accountability en BIC Europe maakt duidelijk op welke gebieden het beleid van AIIB moet worden aangescherpt om een aantal gevaarlijke mazen in het net te dichten. Bijvoorbeeld, deelprojecten uit de hoge risico categorie moeten openbaar gemaakt worden en de Bank moet verzekeren dat de verantwoordelijkheid voor het toepassen van haar safeguards niet volledig bij de intermediaire cliënten ligt. De AIIB moet duidelijk en expliciet stellen dat haar strategie met betrekking tot de energiesector van toepassing is op zowel haar directe als indirecte leningsportfolio. Het rapport waarschuwt dat het huidige beleid niet volstaat om te voorkomen dat de AIIB in dezelfde valstrikken als het IFC trapt.

Mensen zijn van belang

Maar er is nog een ander probleem: een beleid is maar zo goed als zijn implementatie. En hierin ligt de inherente contradictie in het streven van president Jin om “zuinig, schoon en groen” (lean, clean and green) te zijn. Om woorden in daden om te zetten en ervoor te zorgen dat de AIIB investeert in een koolstofarme energietoekomst zullen er mensen nodig zijn. Niet alleen projectverantwoordelijken en investeringsmanagers, maar ook experts in innovatieve infrastructuuroplossingen, in het bepalen van de sociale en milieueffecten, en misschien het belangrijkste, mensen op het terrein waar deze projecten gepland worden. De lokale context is allesbepalend. De AIIB kan niet te weten komen of het zijn lovenswaardige doelstellingen met betrekking tot energietoegang bereikt door alleen het meten van de gegenereerde gigawatt, zoals momenteel wordt voorgesteld. Hoe kan de bank nagaan of de lokale gemeenschappen die de dupe zijn van de projecten ook toegang krijgen tot de geproduceerde elektriciteit?

In haar eerste werkingsjaar, financierde de AIIB 75% van haar projecten in samenwerking met andere banken, zoals de Wereldbank en de Asian Development Bank. De AIIB zegt dit te doen om er lessen uit te trekken. Dat kan zo zijn. Maar zij heeft op deze wijze ook eenvoudigweg de verantwoordelijkheid om sociale en milieubeschermingsmaatregelen toe te passen en de eindresultaten van een project te beheren aan deze partners overgedragen.

Er worden reeds vraagtekens geplaatst rond deze afhankelijkheid van medefinanciers. In Pakistan, bijvoorbeeld, co-financiert de AIIB een uitbreiding van de Tarbela dam samen met de Wereldbank. Tienduizenden mensen in de regio werden door de vorige projecten Tarbela en Ghazi Barotha projecten ontheemd en tot op de dag van vandaag hebben velen van hen geen compensatie ontvangen voor de schade die ze hebben geleden. Het is de Wereldbank die historische verantwoordelijkheid voor deze projecten uit het verleden draagt. Maar de AIIB valt terug op de Wereldbank voor het beheren van de milieu- en sociale plannen voor het project. Nochtans, als medefinancier die toegezegd heeft eerder geleden schade aan te pakken, moet de AIIB een evenwaardige verantwoordelijkheid voor het project en zijn effecten dragen.

Sommige van de aandeelhouders hebben persoonlijk en individueel hun bezorgdheid geuit dat de bank loopt voordat ze kan stappen en dat de Raad van Bestuur gevraagd wordt om hoge risicoprojecten – zoals het India Infrastructure Fund of de Myingyan gascentrale in Myanmar – goed te keuren alvorens een adequaat beleid en de nodige systemen zijn uitgewerkt.

Het openbare informatiebeleid van de AIIB is nog steeds “interim“, en hoogdringend aan herziening toe. Op dit vlak scoort ze het slechts van alle multilaterale banken. De publieke raadpleging over een nieuw informatiebeleid zou in januari 2018 van start gaan.

Ondertussen is de bank nog steeds bezig met het opstellen van zijn verantwoordingsmechanisme. Zo een mechanisme niet alleen van cruciaal belang als remediëring voor gemeenschappen die schade hebben geleden, maar ook voor de instelling zelf om van haar fouten te leren. De publieke raadpleging over een nieuw ontwerp van klachtenafhandelingsmechanisme zou eveneens in januari 2018 van start gaan.

Gezien de terugtrekking van de Amerikaanse overheid uit het Parijs klimaatakkoord, is het belangrijker dan ooit dat president Jin en het bestuur van de AIIB aan de wereld laten zien dat er wel degelijk inhoud zit achter de slogans: met name dat de AIIB niet alleen inzet op energie-efficiënte (lean) maar zich er eveneens ertoe verbind dat haar beleid en praktijken een koolstofarme energietoekomst bewerkstelligen die gericht is op de armste en die op deze wijze ook schoon en groen (clean and green) zal zijn.